Résoudre le problème de durabilité de la protection sociale au Vietnam

Auteur : Suiwah Leung, ANU

À mesure qu’une économie se développe, la politique économique et la politique sociale ont tendance à se chevaucher. Les informations faisant état de longues files d’attente de personnes à Hô Chi Minh-Ville retirant leurs cotisations de sécurité sociale après avoir perdu leur emploi pendant la pandémie de COVID-19 en sont un exemple.

Les travailleurs du secteur formel considéraient leurs cotisations à un régime d’assurance des revenus de retraite – généralement appelé « assurance sociale » – comme une épargne sur laquelle puiser dans les moments difficiles. Cela a contribué à stimuler la demande et à améliorer la gestion macroéconomique à court terme. Pourtant, un retrait prématuré rend les régimes d’épargne-retraite et d’assurance financièrement non viables à long terme. Il s’agit d’un défi auquel le gouvernement vietnamien est confronté pour développer un système de protection sociale cohérent, aligné sur l’aspiration de devenir un pays à revenu intermédiaire ou supérieur.

Le système de protection sociale du Vietnam comporte trois volets largement mal coordonnés : l’assistance sociale, l’assurance sociale et la réduction de la pauvreté. Les recettes fiscales financent l’assistance sociale et la réduction de la pauvreté, tandis que les cotisations obligatoires des travailleurs et des employeurs du secteur formel financent l’assurance sociale.

La couverture et le financement de l’assistance sociale sont bien inférieurs aux comparateurs régionaux et mondiaux. Le Vietnam consacre environ 0,66 pour cent de son PIB à l’aide sociale, hors subventions à l’assurance maladie, contre environ 1 pour cent pour les pays d’Asie de l’Est et du Pacifique et 0,8 pour cent pour la région de l’Asie du Sud.

L’assistance sociale couvre moins de 20 pour cent de la main-d’œuvre vietnamienne, contre plus de 40 pour cent pour la région asiatique en développement. Ses avantages ne représentent qu’environ 5 pour cent des dépenses de consommation mensuelle moyenne des ménages pour le quintile le plus pauvre, contre entre 19 et 20 pour cent en moyenne pour les pays à revenu intermédiaire inférieur. Il n’y a pas non plus d’indexation : les prestations d’aide sociale diminuent avec le temps, tant en termes relatifs que réels.

Quant à la réduction de la pauvreté, malgré le succès du Vietnam à sortir la population de la pauvreté absolue grâce à la croissance économique et à la création d’emplois, il subsiste des poches de pauvreté extrême. Ceux-ci sont principalement concentrés parmi les minorités ethniques situées dans des terrains difficiles qui nécessitent une attention et des ressources spécialisées.

Le volet assurance sociale est actuellement constitué presque entièrement de cotisations obligatoires des employeurs et des travailleurs. Lorsqu’ils sont doublés d’assurance chômage, les régimes d’assurance sociale deviennent insoutenables pour la protection du revenu de retraite à long terme.

Il est alarmant de constater que le régime d’assurance sociale ne couvre que les travailleurs du secteur formel. En 2018, environ 76 pour cent de tous les travailleurs – soit entre 55 et 60 pour cent de tous les travailleurs non agricoles – travaillaient dans le secteur informel, sans contrat de travail et pour la plupart sans assurance sociale. Une estimation du Bureau général des statistiques du Vietnam montre que l’informalité atteint des niveaux tout aussi élevés de 68,5 % en 2021.

Compte tenu des difficultés rencontrées pour mesurer l’informalité, la différence entre 2018 et 2021 ne suggère pas une tendance à la baisse. En effet, l’informalité a augmenté dans les zones rurales en raison de la pandémie de COVID-19. L’urbanisation ne semble pas avoir réduit l’informalité dans l’emploi – le développement de l’économie des petits boulots dans les zones urbaines pourrait même prolonger cette tendance. On estime qu’un peu moins de la moitié (environ 43 pour cent) de la main-d’œuvre vietnamienne occupera un emploi formel sous contrat d’ici 2040. Il serait difficile d’étendre les régimes d’assurance sociale financés par les cotisations obligatoires des employeurs et des employés au vaste secteur informel.

En 2006, le gouvernement a introduit un régime de cotisations volontaires pour tenter d’inclure une partie de la main-d’œuvre informelle. Pourtant, le taux d’adoption est faible. Le régime ne couvrait qu’environ 300 000 travailleurs en 2018. De meilleures incitations – peut-être sous la forme de cotisations de contrepartie financées par l’impôt – sont nécessaires pour un tel régime.

Néanmoins, certaines contributions des travailleurs à la protection de leur revenu de retraite sont essentielles à la viabilité financière d’un régime à long terme, à mesure que la population vietnamienne vieillit. Un régime contributif constituerait également une réserve de capitaux nationaux pour les investissements nationaux à long terme.

L’assistance sociale et l’assurance sociale nécessitent des engagements fiscaux nettement plus élevés à moyen terme et des réformes plus profondes du système de retraite à long terme. Compte tenu du chevauchement entre les politiques économiques et sociales et des niveaux relativement faibles de dépenses fiscales en matière de protection sociale au Vietnam par rapport à ses pairs régionaux, il y a de bonnes raisons pour un tel engagement.

Le Vietnam a récemment réduit le niveau de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 10 pour cent à 8 pour cent, sauf pour certains services. À moyen terme, le Vietnam peut inverser cette réduction et peut-être même augmenter le niveau de TVA à 11-12 pour cent, s’alignant ainsi sur l’Indonésie et les Philippines. Mais la marge de manœuvre pour augmenter l’impôt sur le revenu des personnes physiques est limitée. Le taux marginal d’impôt sur le revenu des personnes physiques au Vietnam, de 35 pour cent, est déjà élevé par rapport aux normes régionales, et la collecte de l’impôt sur le revenu des personnes physiques auprès des travailleurs du vaste secteur informel pourrait s’avérer difficile.

Malgré un secteur informel important, le Vietnam dispose d’un niveau élevé d’accès au numérique par rapport à ses pairs de l’ASEAN. La connectivité étant importante dans la conception et la prestation des services sociaux, un niveau élevé d’accès numérique pourrait potentiellement rendre la couverture et la prestation des programmes de protection sociale beaucoup plus ciblées et efficaces.

Construire un programme de protection sociale qui évolue avec le développement économique d’un pays et améliore sa politique économique est un objectif à long terme. Le Vietnam a fait des débuts prometteurs, mais il reste encore beaucoup à faire.

Suiwah Leung est professeur agrégé honoraire à la Crawford School of Public Policy de l’Université nationale australienne.