Le dilemme du crédit aux collectivités locales en Chine

Auteur : Di Lu, Olympus Hedge Fund Investments

Le « miracle » de la croissance économique chinoise commence à être éclipsé par un défi budgétaire en constante évolution. L’épuisement de la capacité de crédit des gouvernements locaux a non seulement évincé la demande croissante de dépenses de sécurité sociale, mais a également miné la santé financière et la confiance des ménages chinois.

À un moment critique de transformation économique structurelle, la durabilité du crédit aux collectivités locales chinoises constitue une préoccupation pressante pour la croissance économique et la stabilité sociale à long terme.

La Chine réforme du partage des recettes fiscales, orchestré par le premier ministre Zhu Rongji en 1994, a restructuré le système fiscal chinois pour renforcer le contrôle central de la fiscalité, diminuant considérablement la part des recettes fiscales des gouvernements locaux et affaiblissant leur solidité budgétaire. En conséquence, les gouvernements locaux sont devenus de plus en plus dépendants des revenus non budgétaires, notamment des transactions relatives aux droits d’utilisation des terres.

Même si le grave déséquilibre de la structure des recettes budgétaires a été dissimulé en période de crise, expansion économiqueles vulnérabilités inhérentes au crédit des collectivités locales étaient toujours destinées à faire surface dans des périodes économiques plus difficiles.

L’objectif national de maintenir un taux de croissance du PIB modéré à élevé et les critères de promotion pour Fonctionnaires locaux chinois ont tous deux encore exacerbé les tensions financières. Le mécanisme d’avancement lié à la performance du PIB, associé à l’urbanisation rapide de la Chine, a créé une forte demande de dépenses budgétaires au niveau local.

La crise financière mondiale de 2008 a incité la Chine à lancer un plan de relance budgétaire de 4 000 milliards de RMB (547 milliards de dollars américains), obligeant les gouvernements locaux à augmenter leurs dépenses. 70 pour cent des fonds. En réponse, des véhicules de financement des gouvernements locaux (LGFV) ont été créés, permettant aux gouvernements locaux d’utiliser des financements hors bilan et même des banques parallèles.

L’augmentation des dettes des gouvernements locaux qui a suivi a déclenché un examen minutieux de la transparence et de la durabilité du crédit en 2014. Alors qu’une nouvelle loi budgétaire a autorisé les gouvernements provinciaux à émettre des dettes publiques, les efforts visant à réduire les dettes implicites – celles contractées au-delà des limites légales ou au moyen de garanties illicites – ont été moins efficaces. D’ici fin 2022, alors que la dette officielle explicite des collectivités locales atteignait 35 060 milliards de RMB (4 800 milliards de dollars)la dette implicite estimée par le marché a dépassé 60 000 milliards de RMB (8 200 milliards de dollars américains), Goldman Sachs prévoyant un solde total de la dette dépassant 13 000 milliards de dollars américains.

Au cours de son boom économique, l’augmentation de la dette locale en Chine est restée gérable, car les rendements directs des projets financés par la dette et leurs externalités positives à long terme compensaient souvent les coûts d’intérêt. Les initiatives d’infrastructure telles que la construction de nouvelles lignes de métro ou de liaisons autoroutières peuvent augmenter la valeur des terrains et attirer les investissements immobiliers, augmentant indirectement les revenus des impôts locaux et des transferts fonciers.

Mais en période de stagnation économique, la réalisation prolongée des rentrées de fonds publiques constitue une menace pour la viabilité de la dette. Les rendements directs ne peuvent à eux seuls assurer le service de la dette, car les bénéfices attendus à long terme diminuent et les dettes arrivent à échéance prématurément.

La Chine est le pays le plus décentralisé au monde en termes de dépenses infranationales. Selon une étude du Fonds monétaire international, les gouvernements locaux chinois sont responsables de 85 pour cent du dépenses budgétaires généralessupportant d’importantes taxes fiscales dans des domaines tels que les retraites, les soins médicaux et l’assurance chômage.

Cet arrangement est confronté à des défis, d’autant plus que ces zones connaissent une croissance rapide des dépenses en raison du vieillissement et de l’urbanisation. Le stock existant de dettes locales compromet la capacité des gouvernements locaux à fournir ces biens publics, ce qui crée une boucle de rétroaction négative, diminuant la consommation et les investissements privés en raison de la diminution des attentes des résidents en matière de sécurité future.

Un déclin de la fourniture de biens publics locaux a été observé dans la région autonome Zhuang du Guangxi. Avec l’un des ratios dette/revenus les plus élevés du pays, les difficultés budgétaires du Guangxi sont devenues évidentes au premier semestre 2023. Ses dépenses en matière de sécurité sociale et d’emploi ont chuté de 8,7 %, tandis que les dépenses de santé et de bien-être ont chuté. 0,4 pour cent.

L’investissement en capital fixe de la région a chuté de plus de 21 pour cent sur un an, une baisse fortement influencée par le secteur privé, qui constitue historiquement plus de la moitié de ces investissements. Cette boucle de rétroaction a freiné les perspectives d’investissement du secteur privé, soulignant les effets négatifs de l’éviction des dépenses de sécurité sociale.

Les banques commerciales, en particulier les plus grandes, sont les principaux financiers des dettes des collectivités locales chinoises. L’exposition à la dette pourrait progressivement influencer la solidité des actifs et la rentabilité de ces banques. Un exemple notable est la stratégie de restructuration de la dette adoptée par Zunyi Road and Bridge Construction Group, une LGFV de la province de Guizhou. La société a négocié une prolongation inattendue de 20 ans de ses prêts bancaires de 15,59 milliards de RMB (2,13 milliards de dollars), ce qui est spectaculaire. réduire les taux d’intérêt et reporter les remboursements du principal pendant les 10 premières années.

Si cette pratique se généralisait, les banques pourraient être confrontées à d’énormes pressions opérationnelles. Déposants — à savoir Ménages chinois — pourrait être menacé, ce qui pourrait miner la confiance des consommateurs et perspectives de croissance à long terme.

Aborder la question de la viabilité du crédit des collectivités locales est une tâche délicate, d’autant plus que des réformes fiscales semblent peu probables. Compte tenu de la flexibilité de l’endettement du gouvernement central, l’introduction d’obligations à vocation spécifique adossées à des crédits d’État pour les dépenses de sécurité sociale pourrait apporter un répit temporaire.

Mais des solutions à long terme, telles que des réformes structurelles visant à renforcer la confiance des investisseurs et à nourrir les sources fiscales locales, en particulier celles qui favorisent une économie de marché et atténuent les tensions dans le monde, commerce extérieur, exigent patience et détermination stratégique. À la lumière des dilemmes budgétaires locaux de la Chine et de leurs répercussions potentielles sur l’économie au sens largeune action urgente et décisive est impérative.

Di Lu est conseiller politique chez Olympus Hedge Fund Investments, basé en Chine.